EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Significado general del derecho administrativo y de la administración pública.




El derecho administrativo es el que regula la(s) administración(es) pública(s). Las administraciones públicas son el brazo ejecutor de los fines del Estado que, en aplicación de la ley, interviene en numerosos ámbitos de la vida cotidiana. Es el propio Estado en acción. Por ello la administración entabla relaciones jurídicas con otras personas, fundamentalmente con los ciudadanos.



Vista la definición anterior, el parlamento no es administración porque aprueba leyes y controla al gobierno, pero no establece relaciones jurídicas con personas físicas ni jurídicas. Tampoco el poder judicial se relaciona con los particulares.



Respecto del gobierno podemos decir que el gobierno, o poder ejecutivo, tiene una naturaleza dual: tampoco coincide con la administración cuando dirige la política general del país, no estando sometido al derecho administrativo. Aun así, es por otra parte administración, porque en él culmina la organización administrativa, estando sometido en este caso al derecho administrativo.



El gobierno equivale al Consejo de Ministros y el Presidente del gobierno. De él depende todo el complejo aparato orgánico o institucional que conforma la administración. Se puede admitir desde ese punto de vista la equiparación de administración y poder ejecutivo. Debajo del gobierno todo es administración, y tiene personalidad jurídica.



La administración del Estado y de las CC.AA. está legitimada para actuar, porque ejecuta las leyes que dicta el parlamento o las Asambleas Legislativas, y en la medida en que depende del gobierno. A partir de esa dependencia del gobierno, es como se articula la conexión entre el parlamento y la administración (responsabilidad indirecta).



La administración local responde a lo que se llama un modelo corporativo de legitimación directa. Así, los ciudadanos eligen a los gestores (concejales) y se integran en la administración.



Esta administración territorial (Estado, CC.AA. y Entidades Locales), pueden crear otros entes administrativos para el cumplimiento de otros fines más específicos (administración institucional).



Estos entes pueden tener personalidad pública o privada y pueden quedar sometidos al régimen del derecho administrativo.



2.1. El derecho administrativo en la actualidad. Los elementos clásicos.



El derecho administrativo es una rama del derecho público. Son las normas que tienen por destinatario al estado o a las administraciones públicas. Está relacionado con el derecho constitucional.



El derecho administrativo como un derecho común de la administración pública. Todo derecho administrativo se refiere a un tipo concreto de sujetos que son las administraciones públicas.



El derecho administrativo tiene que cubrir todas las zonas en las que se mueven las administraciones públicas, incluso aquellas zonas que son objeto de regulación de otros derechos. Estas instituciones cuando inciden sobre las administraciones públicas sufren un proceso de modulación, con el fin de adaptarse a estos sujetos. Por eso, el derecho administrativo es el derecho común de todas las administraciones públicas. Es lo opuesto a un derecho especial.



Para que exista una relación jurídica administrativa es necesario que una de las partes sea una administración pública.



Equilibrio de los privilegios y garantías. La administración para poder cumplir su objetivo de servir los intereses generales, dispone de un conjunto de poderes que se califican de poderes extraordinarios o exorbitantes. Se llaman privilegios:



Crear o modificar o extinguir derechos por su sola voluntad mediante actos unilaterales.



La administración puede ejecutar de oficio sus propias decisiones. Consecuencia de esto es que se va a trasladar a los particulares que se vean afectados por estos actos administrativos la carga de impugnarlos jurídicamente. Así los actos que dicta



La administración se presumen que son válidos y sería necesario que el particular que no esté de acuerdo destruya esa presunción de validez, impugnándolos ante los tribunales.



La impugnación de un acto administrativo ante los tribunales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no priva a estos de su fuerza ejecutiva.



Privilegios tendentes a la protección de sus bienes y derechos. La administración tiene la posibilidad de recuperar por sí misma los bienes de cuya posesión se le ha privado. También encaja aquí la inembargabilidad por parte de los jueces y de los tribunales de sus bienes como garantía o para la ejecución de sentencias condenatorias dictadas contra la administración con carácter general.



Respecto a las garantías, los ciudadanos tienen garantías:



De carácter económico:



Toda lesión en los bienes o derechos de un particular que resulte de la administración debe ser indemnizado.



La administración no puede contratar con quien desee. Para hacerlo tiene que iniciar un procedimiento de selección.



De carácter jurídico:



La administración debe observar el principio de legalidad. Está, por tanto, sometida a la ley de una forma más estricta de lo que afecta a los sujetos privados.



La administración debe observar un procedimiento en la formación de su voluntad, ya que si no es así, será su actuación nula de pleno derecho.



Disponemos los particulares de un sistema de recursos administrativos y jurisdiccionales para controlar la legalidad de la actuación de la administración.



2.2. El derecho administrativo en la actualidad. Las nuevas tendencias.



Desde la última mitad del S. XX aparecen tendencias que están provocando alteraciones en este marco tradicional. Algunas de estas tendencias son consecuencia directa de la entrada en vigor de la CE. Aun así, hay problemas ajenos al cambio constitucional y que afectan a 2 elementos clásicos:



Se rompe el carácter estatutario del ordenamiento administrativo. Deja de ser el derecho propio de la administración, para convertirse en el derecho común de la función administrativa realizada por todos los órganos del Estado.



La CE determina una fuerte potenciación de los órganos constitucionales distintos del gobierno y de la administración: Cortes Generales, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, CGPJ, así como los equivalentes autonómicos. Estos órganos tienen un aparato interno de gestión de dimensiones nada despreciables. Tienen, por tanto, una intensa actividad administrativa. Sin embargo el ordenamiento jurídico guarda silencio sobre 2 cuestiones fundamentales:



El régimen jurídico material a que se tiene que someter esta gestión administrativa. Parece ser que va a ser el derecho administrativo.



La jurisdicción competente para conocer de los conflictos a que pueda dar lugar esa gestión. Esto lo resuelve la L.ey 29/1998, 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que en su Art. 1.3 nos dice que los juzgados y tribunales de este orden conocerá de los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, Senado, TC, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las CC.AA. y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo.



Por tanto, el derecho administrativo supera definitivamente la configuración estatutaria y pasa a convertirse en el ordenamiento regulador de la actividad administrativa de todos los órganos estatales, pertenezcan o no a la administración.



Huida de la administración del derecho administrativo hacia el derecho privado. Será otro factor de cambio del derecho administrativo, debido al intervencionismo económico. Éste pone de relieve que una buena parte de las nuevas funciones asumidas por la administración no se puedan gestionar



adecuadamente con los instrumentos básicos del derecho administrativo. Lo que se hace es acudir a técnicas y a formas del derecho privado, en principio, para organizar y gestionar tareas económicas y empresariales. El empleo de estas técnicas es un problema porque no se detuvo ahí por varias cuestiones:



La rigidez de las normas administrativas.



La aspiración de una actuación eficaz de algunos servicios públicos.



Afán por eludir controles que entorpecen la gestión.



Los servicios administrativos se convierten así en organismos independientes a los que se somete en bloque al derecho privado, con exclusión del derecho administrativo.